Les 30 ans du bureau du commissaire à l'intégrité

  • Promulgation de la Loi de 1988 sur les conflits d'intérêts des membres de l'Assemblée
  • L'honorable Gregory T. Evans, nommé commissaire à l'intégrité
  • Création du Bureau du commissaire à l'intégrité
  • Modification de la Loi de 1988 sur les conflits d'intérêts des membres de l'Assemblée, rebaptisée Loi de 1994 sur l'intégrité des députés
  • L'honorable Robert C. Rutherford, nommé commissaire à l'intégrité
  • Adoption de la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes – l'Ontario devient la première province canadienne à rendre l'enregistrement obligatoire
  • Lancement du registre des lobbyistes en ligne
  • L'honorable Coulter A. Osborne, nommé commissaire à l'intégrité
  • Adoption de la Loi de 2002 sur l'examen des dépenses des ministres et des chefs d'un parti de l'opposition et l'obligation de rendre compte
  • Lynn Morrison, nommée commissaire à l'intégrité intérimaire
  • Adoption de modifications à la Loi de 2009 sur l'examen des dépenses dans le secteur public – le commissaire à l'intégrité est désormais habilité à examiner les dépenses de toute entité publique
  • Adoption de la Loi de 2009 sur l'examen des dépenses dans le secteur public
  • Lynn Morrison, nommée commissaire à l'intégrité
  • Adoption de modifications à la Loi de 1994 sur l'intégrité des députés
  • Adoption de la Loi de 2010 sur la responsabilisation du secteur parapublic
  • Adoption de modifications à la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes
  • Adoption de modifications à la Loi de 2009 sur l'examen des dépenses dans le secteur public – le commissaire à l'intégrité est désormais habilité à examiner les dépenses de toute entité publique
  • L'honorable J. David Wake, nommé commissaire à l'intégrité
  • Entrée en vigueur des modifications à la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes – des pouvoirs d'enquête sont conférés au commissaire à l'intégrité
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Message du commissaire

Une image de l'honorable J. David Wake Commissaire à l'intégrité
 

L'honorable J. David Wake
Commissaire à l'intégrité

Voici le troisième rapport annuel que je dépose en tant que commissaire à l'intégrité. Une analyse détaillée de chacun des six mandats de mon Bureau est présentée dans les sections qui suivent. Mais je souhaite tout d'abord présenter certaines mesures que nous avons prises l'an passé, et les défis que l'année électorale nous réserve. Je veux aussi souligner que 2018 marque l'anniversaire de quatre mandats du Bureau.

Intégrité des députés

Notre mandat de départ – garantir l'intégrité des députés – a vu le jour il y a 30 ans. En application de la Loi de 1988 sur les conflits d'intérêts des membres de l'Assemblée, l'Ontario est devenu la première province canadienne à établir un régime de résolution et de prévention des conflits d'intérêts chez les élus titulaires d'une charge publique. Dans les 15 premiers mois, le commissaire a reçu 63 demandes de conseils provenant de députés provinciaux. Par contraste, à mes deux premières années comme commissaire, j'ai reçu 660 demandes. Depuis la création du Bureau, les commissaires ont communiqué plus de 8 000 avis confidentiels aux députés provinciaux.

Les principes de la Loi de 1988 sur les conflits d'intérêts des membres de l'Assemblée ont été incorporés à la Loi de 1994 sur l'intégrité des députés, qui exige que les députés provinciaux rencontrent le commissaire pour l'examen de leur état de divulgation restreinte sur leurs finances afin que celui-ci puisse produire un état de divulgation publique comme l'exige la loi. Le commissaire a le pouvoir discrétionnaire d'omettre certains renseignements de l'état de divulgation publique s'il estime qu'ils ne sont pas pertinents pour l'application de la loi et qu'une dérogation au principe général de divulgation publique est justifiée. Il est donc important, pour éclairer mes décisions, que les députés me divulguent tous leurs avantages et éléments d'actif et de passif ainsi que toutes leurs sources de revenu conformément à la Loi de 1994 sur l'intégrité des députés. En plus d'examiner leurs états de divulgation lors de ces rencontres, les députés et moi discutons de leurs autres obligations au titre de la Loi. J'ai aussi à cette occasion le plaisir d'entendre le récit inspirant des raisons qui ont amené chacun d'eux à occuper ses fonctions publiques. Au prochain exercice, j'aurai 17 entretiens de plus à mener, puisque l'effectif des députés provinciaux passera de 107 à 124.

Il est donc important que les députés me divulguent tous leurs avantages et éléments d'actif et de passif ainsi que toutes leurs sources de revenu conformément à la Loi

L'article 30 de la loi autorise un député à demander l'avis du commissaire au sujet de la conduite d'un autre député. À ma première année, j'ai reçu huit demandes en vertu de l'article 30, mais l'an dernier, je n'en ai reçu qu'une seule, laquelle fait l'objet d'une enquête qui était toujours en cours à la fin de la période du présent rapport.

Au fil des années, d'autres mandats se sont ajoutés aux responsabilités du Bureau, et leur portée a été étendue. Ils sont décrits ci-dessous.

Enregistrement des lobbyistes

La Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes a été promulguée il y a 20 ans. Elle a eu pour effet de désigner le commissaire à l'intégrité comme registrateur des lobbyistes, chargé d'établir et de tenir à jour un registre que le public peut consulter. À sa première année d'existence, ce registre renfermait 684 enregistrements déposés par 361 lobbyistes. Cette année, il contient 2 120 enregistrements pour 2 629 lobbyistes. Cela témoigne de la portée élargie de mon mandat, et du fait que les exigences de la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes sont mieux connues des particuliers et des organisations qui font pression auprès de titulaires d'une charge publique. En 2016, le registrateur des lobbyistes s'est vu investir du pouvoir d'enquêter sur les cas où l'on soupçonne une infraction à cette loi et d'imposer des sanctions administratives, notamment la radiation du registre pour une période maximale de deux ans. Cet élargissement de mandat contribue parfaitement à l'efficacité du cadre réglementaire, mais a beaucoup alourdi la charge de travail du Bureau.

L'an passé, plus de 80 % des examens de la conformité ont suivi ce processus de résolution informel

L'an dernier, mon Bureau a repéré 283 enregistrements présentant un possible non-respect de la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes. Au lieu d'investir temps et ressources pour enquêter sur tous ces cas, mon Bureau a créé un processus qui vient traiter efficacement la plupart d'entre eux sans enquête complète. Ce processus informel me permet de faire trois choses :

Les cas qui passent par le processus de résolution informel sont des infractions relativement mineures, qui sont habituellement le fait d'un lobbyiste jusque-là respectueux de la Loi.

L'an passé, plus de 80 % des examens de la conformité ont suivi ce processus, et les autres dossiers ont été examinés en vue d'une possible enquête.

Le Bureau est là pour prévenir les infractions. À cet effet, nous communiquons régulièrement avec les lobbyistes pour leur rappeler leurs obligations au titre de la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes. Nous les incitons aussi à demander au registrateur des lobbyistes – c'est-à-dire, moi-même – des avis consultatifs pour s'assurer que toute action qu'ils envisagent est conforme à la Loi. L'an dernier, j'ai communiqué 83 de ces avis par écrit à des lobbyistes Le Bureau est là pour prévenir les infractions. À cet effet, nous communiquons régulièrement avec les lobbyistes pour leur rappeler leurs obligations au titre de la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes. Nous les incitons aussi à demander au registrateur des lobbyistes – c'est-à-dire, moi-même – des avis consultatifs pour s'assurer que toute action qu'ils envisagent est conforme à la Loi. L'an dernier, j'ai communiqué 83 de ces avis par écrit à des lobbyistes

Le régime de sanctions est encore une nouveauté et que les lobbyistes ne connaissent pas encore parfaitement leurs obligations au titre de la Loi

Les enquêtes exigent souvent beaucoup de temps et de ressources. Le pouvoir d'enquêter et d'imposer des sanctions est relativement récent, et nous ne faisons que commencer à clore nos premiers dossiers. Quelques-uns des cas résolus l'an dernier sont résumés dans le présent rapport, à la section sur l'enregistrement des lobbyistes. Vu le nombre d'enquêtes actuellement en cours, il est à prévoir que ces résumés seront beaucoup plus nombreux l'an prochain. Dans les quelques affaires réglées à ce jour, j'ai été réticent à imposer une sanction après qu'une infraction eut été révélée. Cette réticence s'explique par les circonstances atténuantes dans les cas en question, et par le fait que le régime de sanctions est encore une nouveauté et que les lobbyistes ne connaissent pas encore parfaitement leurs obligations au titre de la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes. Avec le temps, j'accorderai moins de poids à ces circonstances, surtout dans le cas de récidivistes; j'aurai des attentes plus sévères et imposerai des sanctions aux lobbyistes pris en défaut.

Loi de 2006 sur la fonction publique de l'Ontario

La Loi de 2006 sur la fonction publique de l'Ontario (LFPO) date d'une décennie. Cette loi a instauré deux mandats du Bureau : i) le responsable de l'éthique pour le personnel des ministres, et ii) la divulgation d'actes répréhensibles.

Responsable de l'éthique pour le personnel des ministres

Mon Bureau traite les demandes de tout personnel du cabinet des ministres qui s'interroge sur ses obligations au titre des règles relatives aux conflits d'intérêts et les restrictions que la Loi impose à certaines activités politiques. Les règles s'appliquent aux membres des cabinets des ministres durant leur emploi comme après leur départ de la fonction publique. Le Bureau donne de la formation à tous les nouveaux employés des ministres depuis 2015. Je réitère les recommandations de renforcer le cadre éthique du personnel qui travaille pour un député à Queen's Park. En particulier, j'insiste pour que les législateurs envisagent d'étendre à ces employés les règles applicables pendant la période d'emploi.

Je réitère les recommandations de renforcer le cadre éthique du personnel qui travaille pour un député à Queen's Park

Mon Bureau sait d'expérience qu'au lendemain des élections de 2018, quel qu'en soit le résultat, nombreux seront les nouveaux venus à Queen's Park qui arriveront des bureaux de campagne électorale et d'un peu partout pour travailler dans les bureaux de ministres. Ils devront apprendre à remplir leurs nouvelles fonctions en respectant la LFPO et les règles relatives aux conflits d'intérêts. Mon Bureau se prépare à tenir des séances de formation pour leur faire connaître leurs nouvelles obligations.

Divulgation d'actes répréhensibles

Le mandat de divulgation d'actes répréhensibles est parfois appelé mandat de dénonciation, puisqu'un fonctionnaire peut divulguer un acte répréhensible posé par un autre membre de la fonction publique de l'Ontario, y compris un ministre ou un adjoint parlementaire. Le nombre de divulgations est resté relativement faible durant les premières années après l'entrée en vigueur de la LFPO. Toutefois, le nombre de cas pris en charge par mon Bureau n'a cessé d'augmenter dans les dernières années. J'avais qualifié de très forte la hausse de l'année précédente, et les chiffres se sont maintenus cette année, ce qui prouve qu'il ne s'agit pas d'une anomalie.

Les divulgateurs peuvent transmettre des signalements internes à leur responsable de l'éthique ou au commissaire à l'intégrité. J'ai constaté qu'ils sont de plus en plus nombreux à préférer faire la dénonciation à mon Bureau, possiblement afin de réduire le risque de représailles.

Il faut noter que la Loi exige que je transmette la divulgation à la personne la mieux placée pour enquêter sur les allégations. Or, il s'agit souvent du dirigeant du ministère ou de l'entité publique d'où émanent les allégations, et ce dirigeant peut être la personne même que le divulgateur voulait éviter de prévenir en s'adressant à mon Bureau. Cependant, mon Bureau exerce un contrôle supplémentaire sur l'enquête, puisque celle-ci est assujettie à mon droit de supervision, ce qui n'est pas le cas quand la divulgation est faite à l'interne. Je ne suis toutefois pas certain que le divulgateur est conscient de ce dernier point quand il décide à qui s'adresser.

Il m'est arrivé d'intervenir en vertu de la LFPO en prenant moi-même le contrôle d'une enquête dont j'étais insatisfait. Dans d'autres cas, la personne à qui j'avais transmis la divulgation m'a demandé de me charger de l'enquête, surtout quand il y avait conflit d'intérêts ou quand mon Bureau participait déjà à d'autres enquêtes connexes. Ce jeu d'envoi et de renvoi de la responsabilité de l'enquête alourdit le processus et finit par retarder le règlement des problèmes signalés par le divulgateur. Mon Bureau a déjà demandé à ce que ce processus méandreux soit revu et corrigé, peut-être en donnant au commissaire le pouvoir discrétionnaire de décider si une divulgation doit être transmise à un responsable de l'éthique. Dans certains cas, cette mesure est justifiée et c'est le meilleur moyen de régler efficacement le dossier, mais parfois, il en va autrement. Maintenant que mon Bureau et moi avons dix années d'expérience dans notre mandat de divulgation d'actes répréhensibles, je crois qu'il est temps de faire cette révision du processus.

Examen des dépenses

Le Bureau exerce deux mandats d'examen des frais de déplacement, de repas et d'accueil sous le régime de deux lois distinctes.

Même si tous les employés ne font pas l'objet d'une vérification, chacun doit être tenu aux mêmes normes

En vertu de la Loi de 2009 sur l'examen des dépenses dans le secteur public, le Bureau vérifie actuellement les dépenses de 18 entités publiques parmi les quelque 180 qui sont assujetties à la Loi. L'an dernier, comme deux entités ont démontré un degré suffisant de conformité à la Directive sur les frais de déplacement, de repas et d'accueil, j'ai jugé qu'elles n'auront plus à soumettre leurs demandes de remboursement à notre examen. J'ai donc sélectionné deux autres entités dans le bassin de 180 dont les dépenses seront vérifiées. Il est évident que les entités font de leur mieux pour rester conformes. Je tiens toutefois à préciser que rendre une organisation entière conforme à tous ses échelons et la garder conforme bon an, mal an est un travail sans fin. Même si tous les employés ne font pas l'objet d'une vérification, chacun doit être tenu aux mêmes normes.

Quant au régime de la Loi de 2002 sur l'examen des dépenses des ministres et des chefs d'un parti de l'opposition et l'obligation de rendre compte et de ses Règles régissant les dépenses autorisées, la vérification de mon Bureau a confirmé que les Règles ont été bien respectées encore cette année.

Le nombre des dépenses vérifiées en vertu des deux lois est resté le même que l'année précédente. L'an dernier fut la première année complète suivant l'entrée en vigueur de la Directive et des Règles dans leur version révisée, laquelle a simplifié le processus en autorisant la réclamation sans reçu des indemnités de repas maximales. Cette mesure a accéléré la vérification des dépenses ligne par ligne, et ce, considérablement pour les entités publiques.

Projet concernant les dons

Mon Bureau conseille les députés, le personnel des ministres et les lobbyistes sur les cas où certains dons sont acceptables ou non. En général, les députés et le personnel ministériel n'ont pas le droit de recevoir un don ou des avantages, hormis quelques cas d'exception précis. Les députés provinciaux doivent signaler les dons d'une valeur supérieure à 200 $ au commissaire au plus tard 30 jours après les avoir reçus, et ces dons sont indiqués dans leur état de divulgation publique. Mon Bureau a constaté une diminution du nombre de formulaires de divulgation des dons et a voulu savoir pourquoi. Nous avons donc lancé ce projet et consulté tous les députés provinciaux, tenu des groupes de discussion avec des consultants et des lobbyistes salariés, et sondé en ligne le personnel des ministres.

Il est ressorti de ces consultations que dans ces trois groupes, la majorité voulait bien faire, mais des idées fausses circulaient quant aux règles concernant les dons. Par exemple, plusieurs députés pensaient toujours que tous les dons d'une valeur inférieure à 200 $ étaient acceptables. Or, même si le député est tenu de signaler ceux dont la valeur dépasse ce seuil, ce n'est pas le facteur décisif quant à leur caractère acceptable. De la même manière, certains députés et membres du personnel pensent qu'ils sont les mieux placés pour savoir si un don peut les influencer. Cette position ne tient aucun compte de la Loi sur l'intégrité des députés et des règles relatives aux conflits d'intérêts énoncées dans la Loi de 2006 sur la fonction publique de l'Ontario, et aux termes desquelles ce critère n'est pas subjectif, mais objectif : c'est au commissaire de déterminer cela, et non au député ou à l'employé.

Même si le député est tenu de signaler les dons dont la valeur dépasse ce seuil, ce n'est pas le facteur décisif quant à leur caractère acceptable

Certains lobbyistes persistent à croire que de payer son repas à un député provincial ou au titulaire d'une charge publique ne constitue pas un don, mais un procédé qui « tisse de bonnes relations ». J'ai toujours dit que cette pratique était une forme de don, et donc acceptable uniquement s'il s'agit d'une des exceptions prévues par la loi.

Ce projet a débouché sur la rédaction de guides concernant les règles relatives aux dons pour chacun des trois groupes concernés : députés provinciaux, personnel ministériel et lobbyistes. Tous ont été encouragés à consulter mon Bureau en cas de doute quant à savoir si un don est acceptable.

Suite des choses

En prévision des élections provinciales, mon Bureau a tout mis en œuvre pour être prêt quel que soit le résultat, et a analysé les répercussions à prévoir sur la charge de travail pour chaque mandat. La plupart des mandats seront touchés; certains le sont déjà. Par exemple, de nombreux lobbyistes ont demandé conseil sur les conséquences que leurs activités politiques durant la campagne auraient sur leur capacité de faire du lobbying auprès d'un candidat élu. J'ai traité cette question lors d'un programme éducatif pour les lobbyistes organisé conjointement par mon Bureau et la registratrice des lobbyistes de la Ville de Toronto.

Je l'ai déjà dit, le personnel ministériel aura probablement de plus en plus besoin de formations, et vu le nombre de nouveaux députés qu'accueillera l'Assemblée législative agrandie, il y aura plus de demandes d'avis à traiter et plus d'états de divulgation restreinte à examiner. De même, un changement de pouvoir dans les cabinets ministériels et parmi les adjoints parlementaires pourrait se répercuter sur le mandat d'examen des dépenses. Mais comme nous travaillons sur ce projet depuis plusieurs mois, je suis convaincu que nous sommes parés à toute éventualité.

Conclusion

La poursuite de mes activités relationnelles en tant que commissaire m'a été fort agréable. L'an passé, j'ai présenté des conférences en classe dans des collèges et des universités, et cette année, j'ai eu le plaisir d'animer la conférence annuelle sur le professionnalisme et l'éthique juridiques (Annual Lecture on Legal Ethics and Professionalism) de McCarthy Tétrault s.r.l. à la faculté de droit de l'université Queen's.

En mai, j'ai rencontré David Blunt, greffier parlementaire et greffier au conseil législatif du parlement de la Nouvelle-Galles du Sud, où beaucoup a été fait pour établir soit un commissaire parlementaire aux normes, soit un commissaire à l'éthique. M. Blunt, étant très intéressé par le modèle ontarien du commissaire à l'intégrité, avait demandé à me rencontrer.

Ce travail n'a jamais été plus nécessaire qu'aujourd'hui

J'ai également rencontré mes homologues des autres provinces, des territoires et du gouvernement fédéral lors de l'Assemblée annuelle du Réseau canadien des conflits d'intérêts à Charlottetown, à l'Île-du-Prince-Édouard; à l'occasion de la conférence sur la divulgation dans l'intérêt public à Saint Andrews, au Nouveau-Brunswick; et lors du rassemblement du Réseau des registrateurs et commissaires au lobbyisme à Regina, en Saskatchewan ainsi qu'à Ottawa, en Ontario. En outre, Toronto a accueilli la 39e conférence annuelle du Council on Governmental Ethics Laws, qui a réuni des participants de l'Amérique du Nord et d'ailleurs. Je suis fier de l'important rôle de soutien que mon Bureau a joué dans la réussite de cet événement.

Le 24 septembre 2017, on m'a de nouveau demandé d'être le directeur de la responsabilité financière intérimaire après la démission du titulaire permanent. Cela m'a donné beaucoup de travail supplémentaire, mais l'équipe très compétente du Bureau de la responsabilité financière m'a rendu la tâche aussi intéressante qu'agréable. Le Bureau de la responsabilité financière accomplit un travail crucial pour tous les députés, travail qui contribue à informer les débats sur des questions financières pour les députés provinciaux comme pour le public. Mon personnel m'a aussi aidé à remplir ces fonctions additionnelles, en évitant que cela nuise à l'accomplissement des nombreuses tâches du Bureau. Je suis reconnaissant à mon personnel de bien comprendre l'importance de notre travail dans tous les mandats. Ce travail n'a jamais été plus nécessaire qu'aujourd'hui. Nous avons tous hâte d'accueillir les députés; les nouveaux comme ceux qui seront reconduits. L'année qui s'annonce nous réserve des défis dans tous nos mandats, mais nous avons confiance en nos capacités.

L'honorable Robert C. Rutherford

Je ne saurais terminer sans souligner l'ensemble des contributions de l'honorable Robert C. Rutherford, ex commissaire à l'intégrité, qui nous a quittés le 3 avril dernier.

L'honorable Rutherford a été commissaire à l'intégrité de 1997 à 2001. Il a aussi été juge à la Cour suprême de l'Ontario, soldat, commissaire royal, ainsi que bénévole aidant à collecter des fonds pour les anciens combattants et leurs familles. Diplômé de l'Osgoode Hall Law School, il a été admis au barreau en 1950. Ce sont peut-être ses propres mots qui témoignent le mieux de son dévouement pour l'Ontario et le Bureau :

« En échange de leur appartenance à notre société civilisée, les Canadiennes et les Canadiens confient à d'autres, au travers du système juridique et du système de gouvernement démocratique, divers aspects fondamentaux de leur vie; la moindre des choses à laquelle ils peuvent s'attendre en retour est l'intégrité de leurs élus. Il ne saurait y avoir de démocratie sans la confiance des citoyennes et des citoyens dans les institutions politiques si étroitement liées à leur mode de vie. »

- Message du commissaire – Rapport annuel 1997-1998

L'année en chiffres

292

demandes de renseignements sur les règles d'éthique reçues de députés provinciaux, dont 59 demandes concernant les dons et avantages

1 572

demandes de remboursement examinées pour les ministres, les adjoints parlementaires, les chefs des partis de l'opposition et leur personnel

23

enquêtes entamées en vertu de la Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes, dont quatre menées à bien

19

allocutions et activités de sensibilisation et de formation

117

demandes de renseignements reçues du personnel des cabinets des ministres à propos du respect de l'éthique et des exigences postérieures à l'emploi

3 787

demandes de remboursement examinées pour les cadres supérieurs, les personnes nommées et les cinq employés ayant déclaré les dépenses les plus élevées dans 18 entités publiques

49

demandes de renseignements sur la divulgation d'actes répréhensibles reçues de fonctionnaires

2 120

enregistrements de lobbyistes actifs

83

avis consultatifs à des lobbyistes